11/11/2017

O financiamento político na reforma eleitoral de 2017

 

Seguindo a metodologia aparentemente consolidada no Brasil, nos deparamos mais uma vez com uma nova reforma aprovada às pressas, no apagar das luzes do prazo que a Constituição confere para a alteração da legislação eleitoral ser aplicada às eleições de 2018.

A reforma de 2017 já nasce com fortes demandas por esclarecimento e por sistematização a serem debatidas na inevitável reforma de 2019. Nossos congressistas, mais uma vez, se furtaram a enfrentar questões consensualmente apontadas como fundamentais para o aperfeiçoamento do nosso sistema: a necessidade de democratização interna dos partidos políticos, de fomento à participação feminina, de superação dos limites percentuais para doações eleitorais e de diminuição da capacidade de autofinanciamento dos candidatos.

Permanece inalterado também o sistema proporcional de lista aberta, sendo este o grande nó sobre o qual nenhum consenso parece se firmar.

Ainda no esforço de compreensão da grande salada normativa que concretizou a recém aprovada reforma eleitoral, a proposta deste artigo é lançar luzes iniciais sobre as alterações efetivadas sobre o financiamento político.

Financiamento dos Partidos Políticos

No que toca ao financiamento partidário, a principal alteração diz respeito à cláusula de desempenho para acesso das legendas ao Fundo Partidário. A cláusula de desempenho, reintroduzida agora com status constitucional, terá aplicação gradativa a cada eleição, até sua incidência integral em 2030.

A partir de então, a regra prevê que terão acesso aos recursos do fundo e acesso gratuito ao rádio e à televisão apenas os partidos que passarem pelo seguinte filtro: conquistarem 3% dos votos válidos na eleição anterior para a Câmara dos Deputados, distribuídos em 1/3 das unidades da federação, com pelo menos 2% dos votos em cada unidade.

Além do critério de votos recebidos, a emenda constitucional prevê uma regra alternativa: também terão acesso aos recursos do fundo partidário e tempo de antena aqueles partidos que tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da federação. A aplicação dessa segunda regra também será gradativa, a cada eleição, até a vigência completa em 2030.

Vale lembrar que em 2006 o STF entendeu ser inconstitucional a cláusula de desempenho prevista na Lei dos Partidos Políticos – que previa um filtro de 5% dos votos válidos, distribuídos em 1/3 das unidades da federação, com pelo menos 2% do total de cada um deles. A corte entendeu que a cláusula feria o princípio do pluralismo político e da necessária proteção às minorias. Agora, diante da reintrodução da cláusula de desempenho em nosso sistema, alguns partidos já se mobilizam para questionar sua constitucionalidade no STF.

Possivelmente prevendo esse enfrentamento judicial, a nova cláusula contorna importantes argumentos expostos no julgamento da ADI 1351 que declarou a inconstitucionalidade do artigo 13 da Lei dos Partidos Políticos em 2006. Em primeiro lugar, a cláusula atual apresenta status constitucional e, portanto, só poderá ser afastada pelo STF se a corte entender que o princípio do pluralismo político reveste-se de natureza pétrea.

Além disso, a regra instituída agora apresenta um filtro menos estreito, satisfazendo-se com 3% dos votos válidos em 9 estados, com pelo menos 2% dos votos de cada estado, porcentagem que pode ser considerada mais razoável pelo STF.

A cláusula de desempenho atual traz uma regra alternativa, e, portanto, uma segunda chance para que as agremiações partidárias que apresentem pelo menos 15 deputados eleitos em 9 unidades da federação ultrapassem o filtro constitucional.

Por fim, a previsão atual não condiciona o funcionamento parlamentar à cláusula de desempenho – restrição que estava prevista no artigo 13 da Lei dos Partidos Políticos e que contribuiu diretamente para a declaração de inconstitucionalidade deste dispositivo.

Financiamento de campanhas

Já em relação ao financiamento das campanhas, a grande novidade de 2017 é a instituição do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, constituído por recursos da compensação fiscal  da propaganda partidária e por 30% do valor destinado às emendas orçamentárias das bancadas estaduais.

Especialmente sobre esse Fundo Especial, Câmara dos Deputados, Senado Federal e Presidência da República se contorceram entre propostas, contrapropostas e vetos cruzados, todos apreciados no corre-corre que se instalou nos últimos dias do prazo para a aprovação das leis, e essa dinâmica acabou resultando em um desenho normativo bem confuso em alguns pontos.

Constituição do Fundo Especial de Financiamento de Campanha

A confusão instala-se já na determinação da fonte de receitas do fundo. O artigo 16-C da Lei das Eleições, introduzido agora pela reforma eleitoral, prevê duas fontes de constituição de receitas: recursos definidos pelo TSE de acordo com parâmetros definidos em lei; e 30% dos recursos previstos especificamente em dispositivo da LDO aprovada em 2017 para a definição da LOA de 2018.

Os tais parâmetros previstos em lei estão no artigo 3º da Lei 13.487 de 6 de outubro de 2017 e se referem à somatória da compensação fiscal que as emissoras comerciais de rádio e televisão receberam pela divulgação da propaganda partidária efetuada no ano da publicação da lei – 2017 – e no ano imediatamente anterior – 2016. A partir de 2018, não haverá mais a propaganda partidária, já que os dispositivos correspondentes estarão revogados a partir de 1º de janeiro de 2018.

A lógica que orientou a constituição do Fundo Especial é a de promover a transferência de recursos pré-existentes – recursos que eram antes destinados à compensação fiscal e que agora serão destinados ao Fundo Especial – ao invés de criar novo destacamento orçamentário.

Essa, inclusive, foi a vantagem apontada do fundo proposto pelo Senado Federal em relação à proposta da Câmara, já que o projeto dos Deputados criava uma nova despesa, de valor relevante, em tempos de contenção dos gastos públicos, de tetos orçamentários constitucionais e de debates sobre a necessidade de uma reforma da Previdência.

Mas o fato é que, pelo menos para as eleições de 2018, não será possível realizar, com economia dos recursos, a transferência dos valores de uma finalidade para a outra. Isso porque a propaganda partidária já terá ocorrido em 2016 e 2017, com a compensação fiscal correspondente. Então pelo menos nesse primeiro momento, o contribuinte pagará pelas duas despesas: propaganda partidária e Fundo Especial.

Para eleições subsequentes, com o fim da propaganda partidária a partir de janeiro de 2018, o mesmo valor de compensação fiscal referente aos anos de 2016 e 2017 deverá ser atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC).

Quanto aos 30% dos recursos provenientes das bancadas estaduais, o problema é que o novo dispositivo da Lei das Eleições faz referência a dispositivo específico da LDO de 2017 – ao inciso II do § 3o do art. 12 da Lei no 13.473, de 8 de agosto de 2017. Essa menção expressa  levantará dúvidas sobre como será a aplicação desse dispositivo nas eleições subsequentes: o valor a ser destinado ao Fundo Especial será o referente à LDO de 2017 ou à LDO do ano anterior ao pleito?

Ainda que se entenda ser este um valor de referência a ser replicado nos pleitos futuros, já que o caput do artigo usa a expressão “valor equivalente”, há um problema adicional: não há norma com previsão de atualização monetária desse valor. Aqui é possível perceber o imediatismo que orientou a aprovação da reforma de 2017, completamente voltada para a disciplina das eleições de 2018.

Distribuição dos recursos do Fundo Especial entre os partidos políticos

Quanto à distribuição dos recursos do Fundo Especial entre os diversos partidos políticos, embora o projeto do Fundo Especial aprovado seja proveniente do Senado, as regras de distribuição são provenientes de projeto da Câmara dos Deputados.

Nos termos do artigo 16-D da Lei das Eleições, os recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha para o primeiro turno das eleições serão distribuídos de acordo com diversos critérios e sobre eles, são várias as questões a serem respondidas.

Do total de recursos do fundo, a fatia de 2% será destinada à divisão igualitária entre todos os partidos registrados. Essa regra reinaugura problema já analisado pelo STF no julgamento da ADI 1351, em 2006. Naquela ocasião, o STF entendeu que a divisão dos recursos do Fundo Partidário prevista na época era inconstitucional, porque destinava apenas 1% para distribuição igualitária entre as legendas e 99% para distribuição por critério de representatividade, de acordo com os votos obtidos última eleição para a Câmara dos Deputados.

Agora, com a divisão dos recursos destinados às campanhas na proporção de 2% igualitário e 98% de acordo com algum critério de representatividade, é possível que o mesmo entendimento seja aplicado pelo STF, conforme alertado por Henrique Neves.

Em relação aos outros 3 critérios, todos eles levam em consideração a representatividade dos partidos políticos, com acento maior dado à representatividade das legendas na Câmara dos Deputados.  Para definir o acesso a essa fatia do bolo, será necessário cruzar as informações de votos e composição do Congresso Nacional em momentos diversos.

Assim, 35% dos recursos do Fundo Especial serão distribuídos na proporção dos votos obtidos pelos partidos na última eleição para a Câmara dos Deputados. Entretanto, é necessário que o partido tenha pelo menos um Deputado Federal.

O problema aqui é que a norma não diz qual será o momento de aferição desse critério: o partido deve ter eleito pelo menos um Deputado Federal em 2014, desconsiderando-se eventual troca de legenda? Ou deve contar com pelo menos um representante na Câmara dos Deputados no momento de distribuição dos recursos do Fundo Especial em 2018?

Quanto aos outros dois critérios de distribuição, não há dúvidas sobre o momento de aferição da representatividade: será a composição do Congresso Nacional no dia 28 de agosto de 2017, conforme definição do artigo 4º da Lei 13.488/2017. Dessa forma, 48% dos recursos serão divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados; e 15% dos recursos divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal.

Nas duas hipóteses, entretanto, devem ser consideradas apenas as legendas dos titulares e desconsideradas as substituições posteriores. Mas as eventuais trocas de partidos realizadas pelos titulares entre a eleição de 2014 e o dia 28 de agosto de 2017 serão observadas para efeito da divisão do fundo especial.

Já para as eleições subsequentes, deverá ser considerado o número de Deputados e Senadores filiados aos partidos políticos no último dia da sessão legislativa do ano anterior ao ano do pleito.

Distribuição interna dos recursos do Fundo Especial entre turnos e candidatos

Ainda em relação à divisão dos recursos do Fundo Especial, é preciso analisar como ficará a divisão desses recursos para o segundo turno. Isso porque a regra do artigo 16-D refere-se à distribuição de recursos apenas para o primeiro turno e o dispositivo que previa a necessidade de destacamento de 10% dos recursos recebidos por cada partido para utilização no segundo turno foi vetado.

Portanto, diante da lacuna normativa, é preciso acompanhar se ela será suprida por regulamentação do TSE ou se o controle do montante que será destinado ao segundo turno ficará a cargo da autonomia partidária.

Quanto à divisão dos recursos entre os vários candidatos do mesmo partido, a nova lei já indica que essa matéria será definida no âmbito da autonomia partidária e, nesse ponto, a reforma eleitoral perdeu uma grande oportunidade de avançar para promover a democratização interna das agremiações.

A proposta do Senado previa que caso as diretrizes de distribuição dos recursos entre os diversos cargos não fosse definida pelos órgãos de direção nacional dos partidos a divisão interna do Fundo Especial deveria seguir o seguinte regramento: 50% dos recursos deveriam ser destinados para as campanhas majoritárias – Presidente, Governador e Senador; 30% para as campanhas de Deputado Federal e 20% para as campanhas de Deputado Estadual e Distrital.

Também havia um importante dispositivo que garantia que, do total recebido por circunscrição, pelo menos 30% dos recursos seriam distribuídos de forma igualitária entre todos os candidatos do partido. Entretanto, todas essas regras foram vetadas e no desenho normativo atual, impera a plena autonomia partidária para a definição da aplicação desses recursos.

É uma pena também observar que nenhuma política afirmativa em relação ao financiamento das candidaturas femininas avançou. Esse é um ponto que tem sido negligenciado pelas sucessivas minirreformas.

Em 2015, com o objetivo expresso de fomentar a participação feminina na política, a minirreforma de então havia previsto a destinação de parte dos recursos do fundo partidário diretamente para as campanhas das candidatas. A Lei 13.165/2015 estabeleceu que nas três eleições subseqüentes – 2016, 2018 e 2020 – os partidos deveriam reservar no mínimo 5% e no máximo 15% do montante do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais para aplicação nas campanhas de suas candidatas.

Ou seja, a reforma de 2015 trouxe uma previsão de ação afirmativa absolutamente equivocada! Se estamos partindo de um diagnóstico de subrepresentação das mulheres na política, qual é o sentido de se estabelecer um teto máximo para o financiamento das candidaturas femininas? A previsão de um teto máximo ganha contornos especialmente perversos porque o teto é fixado em 15% – o que significa que os partidos estariam obrigados, por lei, a destinar pelo menos 85% dos recursos para as candidaturas masculinas, que já são hegemônicas[1].

A reforma atual de 2017, além de não corrigir o equívoco, deixou de prever regra especial para a transferência dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha para as candidaturas femininas.

É de fato um problema, já que uma das vantagens que se pode apontar para a utilização de recursos públicos no financiamento das campanhas é exatamente a possibilidade de se operar uma lógica diversa daquela que orienta a distribuição de recursos privados, já tão fortemente concentrados nas candidaturas hegemônicas.

Nossos congressistas, entretanto, perderam mais uma chance de atuar sobre a grave desigualdade de gênero que marca nosso sistema.

Limites de gastos para as eleições

A visão de curto prazo dos congressistas também é revelada no estabelecimento de tetos de gastos para as campanhas eleitorais, previstos apenas para as eleições de 2018. Como a Lei 13.165/2015 já havia previsto de forma permanente a norma de fixação de tetos nominais para as campanhas – como regra geral, adotando como parâmetro 70% do maior gasto declarado nas eleições anteriores –  entende-se que é essa a norma que valerá para as eleições posteriores a 2018, caso não haja nova alteração.

As regras para o teto de gastos para o primeiro turno das eleições de 2018 são as seguintes: tetos específicos para as campanhas de Presidente da República (70 milhões), Deputado Federal (2,5 milhões) e Deputado Estadual (1 milhão); e tetos escalonados de acordo com o número de eleitores da circunscrição para Governadores (de 2,8 milhões a 21 milhões) e para Senadores (de 2,5 milhões a 5,6 milhões). No segundo turno, o teto de gastos corresponderá a 50% do teto do primeiro turno.

Apesar das cifras milionárias, é preciso destacar que todos esses parâmetros são menores do que os registrados como gastos efetivos nas últimas eleições gerais. Só para se ter uma idéia, a campanha da ex-Presidenta Dilma Roussef declarou gastos da ordem de 350 milhões, enquanto a campanha do candidato Aécio Neves declarou gastos em torno de 220 milhões.

Já a campanha do Governador de São Paulo, Geraldo Alckimin, custou cerca de 40 milhões, enquanto que a campanha do Governador Luiz Fernando Pezão, no Rio de Janeiro, custou pouco mais de 45 milhões de reais. Portanto, os limites fixados pela lei 13.488/2017 representam uma queda considerável em relação aos gastos que foram realizados nas últimas campanhas, em 2014.

O grande problema em relação ao limite dos gastos para as campanhas é que esses valores permanecem como limites para o autofinanciamento de candidatos, que não estarão vinculados à já permissiva regra de 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito.

A Câmara dos Deputados chegou a aprovar um avanço importante para o aperfeiçoamento de nosso sistema de financiamento, instituindo de forma paralela ao teto proporcional o teto nominal de 10 salários mínimos para as doações de pessoas físicas, que deveriam observar o menor valor entre os dois parâmetros.

Previu também um limite ao autofinanciamento de candidatos, que não poderiam transferir mais de 7% do teto de gastos nas eleições proporcionais ou mais de duzentos mil reais nas majoritárias. Essas regras, entretanto, acabaram não constando do texto final da reforma.

O que esperar do financiamento das eleições em 2018

Com a recente reforma de 2017, restou claro que a preocupação dos congressistas continua focada no financiamento das eleições. Desde 2006, não há minirreforma que não altere em alguma medida o sistema de financiamento.

Tivemos a redução do conceito de gastos eleitorais, a proibição de brindes e showmícios, alterações nas sanções previstas, alteração do conceito de quitação eleitoral, extinção dos comitês financeiros, previsão de limite de gastos, e agora, a instituição de um Fundo Especial para o Financiamento das Campanhas. Sem falar na proibição de doações de pessoas jurídicas por decisão judicial.

É preciso admitir que o tema é complexo e de difícil regulamentação. E que ao contrário do que faz parecer a interpretação culturalista de nossa crise atual, esse não é um problema do DNA brasileiro: todas as democracias modernas se deparam com esse imenso desafio.

Embora a crítica e o aperfeiçoamento de um sistema democrático jamais sejam definitivamente encerrados e, portanto, não é esse o ideal que as reformas políticas devem perseguir, o fato é que nossa reforma atual deixou de enfrentar conhecidos nós do sistema, permanecendo escancarada a demanda por democratização do modelo de financiamento brasileiro.

De forma geral, podemos esperar para 2018 eleições com incentivo legal à participação de candidatos milionários, com grande capacidade de autofinanciamento; e a utilização de recursos públicos para a manutenção do status quo, político, já que a distribuição do Fundo Especial não estabelece qualquer regra especial para mitigar as desigualdades entre candidatos.

Já é hora de começar a rascunhar a reforma de 2019.

 

Fonte: Por Lara Marina Ferreira, em Justificando/Municipios Baianos

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