12/01/2018

Regra de ouro é o único controle transparente

 

Muitos países, e a União Europeia, há tempo adotam um limite máximo para a dívida pública mas tendem a ser flexíveis quando sua expansão financia investimentos fixos (como construções de estradas ou compra de equipamentos para hospitais públicos). Nesse caso, o aumento da dívida (passivo) terá como contrapartida o incremento de um bem (ativo).

Esse princípio de se endividar apenas para aumentar o patrimônio foi batizado de “regra de ouro”.

Curiosamente, em um compromisso singular com a austeridade fiscal, o Brasil cravou essa regra no texto constitucional, sendo provavelmente o único país do mundo a tê-lo feito. Vale lembrar que na Assembleia Constituinte de 1987/88 a medida foi proposta pelo deputado Cesar Maia, e, depois de intensos debates, foi das raras matérias aprovadas só na fase final de plenário –quando se optou por incluir uma válvula de escape. Isto sem contar que já era mais flexível que a regra comum no exterior por ir além dos investimentos e contemplar outras despesas de capital, como empréstimos.

Na Carta Magna, que completa 3 décadas neste ano, o capítulo que trata do Orçamento Público representou uma de suas iniciativas mais modernizadoras. Mas, na prática, não se foi muito adiante, pois no Brasil o Orçamento e a contabilidade pública sempre e (infelizmente) ainda continuam constituindo uma “caixa preta”. Principalmente, porque as principais inovações constitucionais ficaram dependentes de regulamentação, que nunca se implantou plenamente, ao contrário do que previam os constituintes que trabalharam o tema, sob liderança do então deputado José Serra.

A regra de ouro foi das raras medidas que acabou restando com aplicação automática e imediata. Outra honrosa exceção foi a regulação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas, mesmo assim, ela nunca foi totalmente implementada –ainda faltam, entre outros, limites para a dívida federal e sua revisão anual, bem como o Conselho de Gestão Fiscal.

Um projeto de nova lei geral para orçamentos e contabilidade –a lei vigente data de 1964– foi aprovada pelo Senado há anos, mas segue engavetada na Câmara. A proposta de resolução do Senado para limitar a dívida consolidada federal, enviada pelo Presidente da República em 2000, ainda está parada. Pior ainda foi o projeto de lei para tratar da dívida mobiliária, enviado na mesma época, e simplesmente arquivado.

É importante contextualizar esse aparato institucional que cerca a regra de ouro. A Constituição foi clara ao estabelecer a norma: veda-se que um governo (nacional, estadual ou municipal) se endivide para cobrir gastos correntes (como salários, aposentadorias e juros). Ao mesmo tempo, e isso era inevitável, foi prevista uma válvula de escape: o eventual excesso de endividamento poderia ser autorizado pelo Legislativo, por maioria absoluta, desde que para atender dotações orçamentárias adicionais e precisas.

Essa válvula contempla a hipótese de que podem ocorrer situações excepcionais e não antecipadas –como numa calamidade ou grande recessão. Ou, simplesmente, um desequilíbrio orçamentário estrutural, circunstancia que exigirá do governo a confissão de que não consegue arrecadar de forma permanente o montante suficiente para atender seus gastos duradouros. Essa confissão despertaria um debate parlamentar e mesmo popular em torno das razões para o tão grave desequilíbrio e das soluções possíveis para que essa situação não voltasse a se repetir. Em suma, dentro da adversidade teríamos pelo menos a presença do fator benigno da transparência.

Mudar ou suspender a regra de ouro, como tem sido cogitado, seria um retrocesso grave, pois se perderia das raras medidas constitucionais, se não a única, que restou para limitar e dificultar o abuso no endividamento público federal.

Não é demais insistir que nem a dívida consolidada, muito menos a dívida mobiliária, mesmo comandadas pela responsabilidade federal, tem obedecido a qualquer das limitações idealizadas pela Constituição de 1988. Na prática, nesta matéria em particular a dita Constituição Cidadã nunca se impôs e segue aplicado o mesmo preceito da ditadura militar, cuja Constituição previa os rigores de controle apenas para os governos estaduais e municipais.

Até os Estados hoje sabidamente falidos, que nem conseguem pagar os salários de seus servidores sempre tiveram e cumpriram a regra de ouro, até para receber ajuda federal, e nunca se ouviu eles pedirem sua suspensão. Por si só, essa curiosidade política levanta a outra e mais importante questão a se discutir agora: qual é realmente a saúde fiscal do governo federal? Por que se chegou ao ponto de aventar a suspensão da única norma que restou para possibilitar um mínimo controle da dívida federal?

A deterioração fiscal é inegável. Comparados 17 meses do atual governo contra igual período do anterior, até novembro, meu colega Leonardo Ribeiro observou que o déficit primário médio mensal saltou de R$ 9 para R$ 13,9 bilhões, a preços constantes. A dívida bruta do governo geral bateu recordes históricos, chegando naquele mês a 74,4% ou 82,3% do PIB, na metodologia local ou na internacional, respectivamente.  Ao contrário dos governos estaduais e municipais, o federal pode emitir livre e indiscriminadamente por medida provisória, dívida e moeda. Logo, nunca deixará de pagar seus compromissos.

Entra e sai governo e autoridades econômicas, ninguém aceita se submeter a qualquer controle –mas sempre o exige de outras gestões. Mais curioso é o dito mercado financeiro, que se diz preocupado com a trajetória da dívida, mas nunca pediu para que a controlem. Talvez porque a história ensina, aqui como no resto do mundo, que quando explode a crise de confiança, é preciso correr e se socorrer do Estado e de sua dívida. Que o diga a salvação promovida pelo BNDES na crise de 2008/2009, com mais de 90% das operações subsidiadas promovidas através de seus agentes financeiros).

Não houve um fato novo e imprevisto que levou a bater no teto da regra de ouro. Na verdade, o desajuste vem seguindo uma tendência mas pode ser escamoteado por operações financeiras –que pouco tem a ver com as fiscais, no sentido clássico.

A cortina de fumaça caiu junto com a inflação. Por mais paradoxal que pareça, a inflação muito baixa cria uma enorme dificuldade para cumprir aquela regra porque, na classificação do que compõe o serviço da dívida mobiliária, torna difícil ou impossível incorrer no antigo erro de atribuir a correção (monetária e cambial) à despesa de capital (amortização) no lugar da despesa corrente (juros). A mesma razão tende a diluir as bilionárias receitas transferidas pelo Banco Central ao Tesouro, dos lucros financeiros e cambiais (mesmo sem venda de reservas) até a remuneração do caixa único –alguns chamavam de imposto inflacionário.

Temporariamente, restou manter operando a fantástica fábrica de transformação de crédito em receita fiscal com os recursos federais dando uma volta no BNDES. É fato que mudou a direção, se o governo anterior concedeu, o atual retomou. Nada demais não fosse uma flagrante assimetria no tratamento orçamentário. Os empréstimos foram concedidos ao BNDES por fora do Orçamento, mas o retorno agora é feito por dentro –contabilizado como receita de capital. Sendo alocado para a mesma categoria, abre igual espaço para contrair dívida que cubra despesas correntes.

Se houvesse um controle que impedisse que voltasse por dentro o que saiu por fora do Orçamento, é provável que não haveria menor apetite em sugar o caixa daquele banco estatal. É formado um perfeito círculo vicioso: é preciso que o BNDES empreste cada vez menos para investimentos, de longo prazo, quase todos privados, inclusive em infraestrutura, para que se saque o seu caixa e só assim se viabiliza a emissão de títulos para cobrir o déficit corrente do governo.

O dito popular é próprio para esse cenário: há males que vêm para bem. Vale ouro manter o mínimo de controle e transparência fiscal que a Constituição de 1988 prevê: da vedação de se endividar para cobrir déficit corrente até as normas gerais de responsabilidade fiscal. Elas deixam mais claro qual é a real saúde das contas públicas, ainda mais relevante em um ano de campanha eleitoral. Só escancarando a sua doença é que se que se poderá discutir os remédios necessários, de forma séria, serena e técnica.

A reforma previdenciária é só uma das muitas mudanças imprescindíveis para fazer com o que governo volte a funcionar com base em suas receitas correntes. Triste é saber que isso é só para acertar contas com passado, ainda nem começamos a tratar, como já faz o resto do mundo, da agenda do futuro, com a inevitável nova revolução industrial, econômica e social.

Entenda a regra de ouro, que pautará o debate fiscal nos próximos anos. Por Mariana Ribeiro

A regra de ouro foi o assunto do noticiário econômico na última semana. De uma reunião entre a equipe econômica e o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), saiu a informação de que o governo estaria preparando uma PEC para flexibilizar a regra orçamentária. Meirelles negou a suspensão “pura e simples”. Maia se irritou e disse que, sem consenso, não pautaria o tema. Ficou para outro momento.

A regra, entretanto, não sairá de pauta no debate econômico e fiscal nos próximos anos. Isso porque o governo está prestes a descumpri-la. Em 2017, a devolução de R$ 50 bilhões do BNDES ao Tesouro garantiu o cumprimento. Em 2018, a entrada de mais R$ 130 bilhões do banco de fomento será a salvação. Mas, em 2019, o ministro do Planejamento, Dyogo Oliveira, estima que faltarão até R$ 200 bilhões para que a norma seja respeitada.

O descumprimento da regra fere a Lei de Responsabilidade Fiscal e pode levar até ao impeachment do presidente.

O QUE É

Junto à meta fiscal e ao teto de gastos, a regra de ouro completa a “trindade” das contas públicas. Estabelecida pelo artigo 167 da Constituição, ela proíbe o governo de emitir dívida além da sua despesa de capital, ou seja, dos seus investimentos. Isso significa que não é permitido endividar-se para cobrir despesas correntes, do dia a dia, como salário de servidores, passagens aéreas e diárias.

  • A regra, portanto, tem 2 objetivos principais:
  • limitar o crescimento da dívida pública;
  • garantir que o endividamento venha acompanhado de aumento de riqueza.

A ideia é similar ao que acontece em uma empresa: se as dívidas forem contraídas para fazer o negócio crescer (investimentos), não será difícil arcar com os pagamentos no futuro. Se os créditos forem tomados para pagar funcionários ou a conta de luz, entretanto, é provável que o endividamento saia do controle.

“Se a capacidade produtiva não é desenvolvida a partir dos recursos tomados, esse será 1 gasto vazio, que não leva a crescimento econômico. Isso pode se tornar uma bolha, criar uma situação insustentável “, explica Juliana Inhasz, professora de economia do Insper.

COMO CHEGAMOS AO LIMITE

A crise econômica e o aumento das despesas obrigatórias reduziram os recursos destinados a investimentos e fizeram a dívida pública aumentar. Com isso, o governo ficou cada vez mais perto de ultrapassar o limite estabelecido pela regra de ouro.

Segundo o último relatório de resultado do Tesouro, a margem para 2017 –a diferença entre as despesas de capital e as operações de crédito da União– estava em apenas R$ 20,7 bilhões. No pré-crise, ela ultrapassou R$ 200 bilhões.

“Nos últimos anos, tínhamos uma margem positiva pois os investimentos eram elevados e o endividamento, menor. Tínhamos ‘gordura’ para queimar. Ao longo dos últimos anos, entretanto, os gastos correntes aumentaram muito e os investimentos caíram. Esse cenário se agrava conforme o desequilíbrio fiscal se aprofunda”, explica Juliana.

AS CONSEQUÊNCIAS DO DESCUMPRIMENTO

O descumprimento da regra de ouro é considerado 1 crime de responsabilidade fiscal, com penalidades que recaem sobre o presidente da República e os gestores. Segundo o advogado e ex-secretário-executivo adjunto do Ministério da Fazenda, Fabricio Dantas, o descumprimento da regra se enquadra em vários itens da Lei de Responsabilidade e pode levar à abertura de 1 processo de impeachment.

Em 2017, o governo já emitiu dívida em nível superior ao de investimentos. Foi salvo, entretanto, pela entrada de recursos do BNDES. Em 2018, deve acontecer a mesma coisa. O maior problema diz respeito a 2019.

Pela perspectiva fiscal, Dantas acredita que a regra de ouro foi 1 dos fatores responsáveis pelo sucesso do Plano Real. Para ele, sua suspensão ou flexibilização geraria insegurança. “É 1 comando constitucional fundamental para evitar que o governo se endivide em excesso. Vivemos uma recessão não trivial, iniciativas para melhorar a questão fiscal não vingaram. É preciso respeitar regras que garantam estabilidade econômica.”

 

 

Fonte: Por José Roberto Afonso, no Poder 360/Municipios Baianos

Comentários:

Comentar | Comentários (0)

Nenhum comentário para esta notícia, seja o primeiro a postar!!